美国第一支柱养老金发展概况
所谓“养老金缺口”，在大多数情况下，是对一国未来养老金收不抵支的假想或预测。美国公共养老金计划，即第一支柱养老金，是1935年建立的社会养老保险（OldAgeSurvivorsandDisableInsurance，简称OASDI，直译为老年、遗属及残障保险，亦称联邦公共养老金——编者注）。美国每年都会发布社会养老保险年度报告，内容包括美国社会养老保险信托基金10年（短期）与75年（长期）的收支平衡精算，通过预测基金短期缺口及长期缺口，警示政府及早采取应对之策。
美国社会养老保险从一开始就是全国统筹，由联邦政府统收统支，不让地方政府插手，采取“以税代费”，由联邦税务局统一强制征税。因此，在没有任何历史包袱的前提下，美国社会养老保险在随后近半个世纪中，基本上维持了“低缴税、低给付、全国统筹”的格局。
1975年，美国第一次关注社会养老保险的支付风险问题。当时，美国财政部的一份报告显示，到1979年美国社会养老保险的收入将不能满足支付。为此，美国国会提高了税率，并削减了养老金给付金额，同时采用自动调整养老金给付标准的办法。
这一次有惊无险的养老金缺口风险警示，引起了里根政府的关注。1981年，美国国会及里根总统任命设立“全国社会保障改革委员会”，由格林斯潘担任主席。该委员会提交的一份报告导致了《1983年社会保障改革法案》的出台。这是自1935年《社会保障法》颁布以来最大规模的一次修订。实践证明，此次修订是卓有成效的，维护了美国社会养老保险制度的可持续性与稳定性。
为了应对未来养老金缺口风险，美国政府在1980年代采取一系列对策。
第一，将男女退休年龄从65岁延长至67岁。早在1935年《社会保障法》颁布时，美国就规定了男女退休年龄统一为65周岁，这一标准一直延用至2002年。《1983年社会保障改革法案》规定，从2003年开始延长退休年龄两岁，分两步走：第一步，从2003年至2009年，每年延长退休年龄两个月，到2009年男女退休年龄将延长至66岁。第二步，从2021年开始至2027年，再次实施每年延长退休年龄两个月，直到2027年男女退休年龄延长至67岁。
在西方发达国家，延长退休年龄有两个特点：一是男女退休年龄统一；二是大多数国家的法定退休年龄已延长至65岁之上。
相比之下，我国特种女工退休年龄仅为45岁，普通女工人退休年龄为50岁，女干部退休年龄为55岁，男职工退休年龄为60岁。我国城镇女职工过早退休，暴露出两大问题：一是劳动力资源存在巨大浪费，这与人口老龄化、劳动力短缺严重矛盾；二是男女就业年龄存在歧视，这与女性预期寿命高于男性3至5岁严重矛盾。
美国退休年龄调整一览
第二，鼓励延迟退休，惩罚提前退休。在延长法定退休年龄的基础上，美国人性化地实行弹性退休制度。美国现行法定退休年龄男女都是66岁，但法律允许的最早可退休年龄为62岁，在62岁退休必须扣减30%养老金。相反，法律允许的最大退休年龄为70周岁，若在70岁办理退休手续，可奖励30%养老金。
我国也可以借鉴美国退休制度理念，人性化设定最早可退休年龄。比如，在男女退休年龄统一为60岁之后，我们可以允许参保人最早在55岁开始领取养老金，但必须扣减一定比例。同时，我们也可以鼓励年满60岁后延迟申领养老金，将来退休时给予一定比例的养老金奖励。这既能人性化地满足老弱病残参保人提前退休的愿望，又不会鼓励人们提前退休，更不会培养懒汉意识。
第三，雇主不得强制要求雇员退休。美国法律严格规定，对于达到正常退休年龄的雇员，雇主不得存在年龄歧视，也不得强制要求雇员退休。1986年美国国会对《反就业年龄歧视法》进行修订，将年满70周岁雇员纳入保护之列，并且规定对于年满70周岁的雇员，雇主也要为其提供健康保险。雇员达到法定正常退休年龄后，雇员有权利不办理退休手续，不领取养老金，而是继续工作，而雇主不能强迫其退休。正因如此，美国许多大公司都有70多岁、80多岁的首席执行官（CEO），还有90多岁的董事。
我国有必要借鉴美国经验，充分利用现有劳动力资源优势。
第四，公共部门养老金并轨改革。1920年，美国为联邦雇员建立了公务员退休体系。1935年《社会保障法》仅针对私人企业部门，不包括联邦雇员。而《1983年社会保障改革法案》规定，从1984年1月1日开始，凡是新参加联邦政府部门工作的雇员，必须参加社会养老保险；此前已在联邦政府部门工作的雇员，可以选择留在原体制中，也可以切换至社会养老保险。凡是进入社会养老保险的联邦雇员，还可以参加职业年金计划（TSP）。这十分类似于我国机关事业单位职工在参加基本养老保险的同时，还必须参加职业年金计划。我国机关事业单位职工是收入水平和缴费能力最稳定的人群，将他们并入基本养老保险，有利于扩大覆盖面，提高基金积累及支付能力。
第五，提高税率，并对养老金收入征税。1983年美国《社会保障法》修订的重要成果之一，就是决定大幅提高社会养老保险税率，对养老金收入开始征税。这是美国化解养老金缺口的直接对策，但它不适合中国，因为我国目前基本养老保险雇主费率偏高。
从1937年起，美国社会养老保险税率从低水平起步，雇主、雇员各缴1%，合计为2%；1959年首次突破5%；1978年首次突破10%，1990年最终定格在12.4%，即雇主、雇员各缴6.2%。从1983年开始，联邦政府对养老金给付进行课税。当退休者综合年收入超过一定标准时，需缴纳联邦所得税。据统计，大约有两成退休者在领取养老金时缴税，其课税额仅占养老金给付额的5%以内。目前，我国基本养老保险给付（养老金）是免征个人所得税的。
第六，大力发展私人养老金计划。1978年，美国修订税法并创设了401（k）计划；1981年11月，401（k）计划正式落地实施，这极大地推动了私人养老金大发展。
20世纪80年代，美国私人养老金发展呈现了两大特征：一是从传统DB计划开始向DC计划转型；二是部分DC计划向401（k）计划转型。20世纪90年代，美国私人养老金计划开始由大型企业向中小企业普及。截至2016年底，美国私人养老金总储备高达25.3万亿美元，相当于美国GDP（18.57万亿美元）的136%。相比之下，2016年底我国企业年金总储备仅为1.1万亿元，占当年我国GDP（74.4万亿元）的1.5%。
作为养老金第二支柱，企业年金和职业年金储备越大，第一支柱基本养老保险的缴费率和替代率才越有下调空间。正是因为美国私人养老金不断做大做强，才能让基本养老保险替代率维持在40%左右，缴费率也明显低于许多国家。相反，我国第二支柱发展比较滞后，基本养老保险缴费率及替代率被迫维持在一个较高水平上。
自《1983年社会保障改革法案》之后，经过近30年努力，美国社会养老保险基金出现了近3万亿美元结余。不过，在2010年和2011年，美国连续出现了两个年度“社会养老保险支出大于其非利息收入”的情形，即美国口径的“养老金缺口”，这是自1983年以来再次出现的“养老金缺口”。但总体而言，美国基本养老保险制度自1935年立法以来，一直保持了较好的连贯性和稳定性，其中不少做法值得今天的中国学习和借鉴。（董登新 武汉科技大学金融证券研究所）
来源：中国劳动保障报
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