新时代健康养老服务发展的新趋势新格局
黄石松
(2019年12月7日在首届中国康养大会上)
一、引言
非常高兴有机会和大家一起交流这个话题——新时代健康养老服务发展的新趋势新格局。
据全国老龄办统计，党的十八大以来，习近平总书记在各种会议、文件、调研、考察、出访中对加强老龄工作做出40多次重要批示和指示。党的十九大提出积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。随后中央陆续推出了一系列重磅政策。最近大家体会比较深的就是11月公布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，第一次把积极应对人口老龄化作为一项长期的战略任务。除此之外还有今年7月印发的《国务院关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13号）和《健康中国行动（2019-2020）》，今年10月印发的《关于深入推进医养结合发展若干意见》（国卫老龄发〔2019〕60号）和《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号），等等。党的十九届四中全会进一步明确：积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。
我跟国家发改委的一位资深领导交流的时候，他讲他在国家发改委工作三十多年，从来没有哪一个领域在这么短的时间之内密集地推出这么多重要的国家级的政策。所以我们可以看到发展医养康养不是一个战略问题而是一个战术问题，不是要不要发展的问题，而是怎么发展的问题。
那么出台这一系列积极应对人口老龄化的政策，背后的原因是什么？归根结底是经过了四十年的改革开放，中国特色社会主义进入新时代，当人民群众的物质财富积累到一定程度以后，他们最迫切、最需要、最期盼的就是健康。所以今天借这个机会，我跟大家就新时代健康养老服务的政策导向、发展格局、痛点与难点进行分享，也请大家批评指正。
二、政策导向
“健康老龄化”这一概念最早可以追溯到20世纪60年代，欧美的医学会和老年学学会率先提出健康老龄化的建议；90年代初，欧美医学会第一次提出健康老龄化的理念，随后在1993年国际老年学学会布达佩斯年会上，集中了所有著名的研究衰老的科学家和学者，召开了一次主题为“科学要为老年人健康服务”的会议，号召国际社会都来参与。在此之前，1992年联合国为纪念1982年第一次世界老龄大会（维也纳会议）10周年，提出“2001年全球解决老龄问题的奋斗目标”，强调开展健康老龄化运动，健康老龄化一词在全世界普遍推广。2002年，世界卫生组织提出健康、参与、保障的积极老龄化政策框架。经过三十多年的探索，健康老龄化的内涵不断发展演变，国际社会也形成了基本的共识，集中体现在2015年世界卫生组织发布了《关于老龄化与健康的全球报告》。
中国在2016年10月份印发并实施《“健康中国2030”规划纲要》，提出主要从普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业等方面推进健康中国建设。
1、关于战略目标。提出到2030年要促进全民健康的制度体系更加完善，健康领域发展更加协调，健康生活方式得到普及，健康服务质量和健康保障水平不断提高，健康产业繁荣发展，基本实现健康公平，主要健康指标进入高收入国家行列。
大家注意最后一句话“主要健康指标进入高收入国家行列”，这个标准是很高的。按照这个标准进行对照，就像我和一位领导交流的时候他说的那样，我们的健康养老工作是“干着昨天的事，想着后天的事”。一方面经过改革开放40多年的发展，我们突然发现在公共服务、健康养老服务方面有太多短板需要去补，但是另外一方面，扑面而来、加速发展的人口老龄化形势又紧迫地需要我们去谋划明天、后天的事。我们现在恰恰处在这个既要补短板又要谋未来的发展阶段。这也进一步证明：发展健康养老服务不是战略问题，而是战术问题，是怎么把这条路走好的问题。怎么去谋划技术路径、时间表和路线图，是现在躲不开、绕不过去的重大问题。
2、关于重点任务安排。根据《“健康中国2030”规划纲要》,健康老龄化的九大任务包括推进老年健康教育、加强医疗公共卫生服务、健全老年医疗卫生服务体系、积极推动医养结合服务、加强医疗保障体系建设、发挥中医药特色和优势、推进老年健康产业发展、推进适老健康支持环境建设、加强专业人才队伍建设。从中我们足以看到健康老龄化的空间非常大、完成任务的时间非常紧迫。
3、关于具体控制性指标。我们再来看看一些具体明确的指标要求，包括人均预期寿命2030年要达到79岁；二级以上综合性医院设老年科的比例2022年要达到50%，2030年要达到90%；三级中医院中医药设置康复科的比例2022年达到75%，2030年达到90%；65周岁及以上老年人健康管理率2022年达到72%；居民健康素养水平2022年达到20%左右，2030年达到30%；等等，那么从这些指标对应的任务目标、指标，结合具体时间点，就可以看出健康养老服务的政策导向、市场空间、着力点在哪里了。
以上就是我跟大家分享的关于健康养老服务的政策趋势和导向，我们去分析、去吃透这些文件就可以看出未来健康养老服务的方向。
三、发展格局
（一）要避免陷入“康养”概念化的陷阱
我再来讲康养产业，实际上之所以我的大标题用的是“健康养老服务”而不是“康养产业”，是因为我一直觉得我没想明白“康养”的概念究竟是什么，它的边界在哪里。从历年的政策轨迹来看，我国城市发展经历了从“卫生城市”到“健康城市”到“康养城市”的理念转变。近年来，“康养小镇”的建设风生水起。
我从百度上查阅关于“康养”有好多说法，有观点认为，康养产业链关联城市建设、生态环境、民风民俗、科技信息、文化教育、社会安全等领域，连接民生福祉，连接经济社会发展，产业链长，是以康养+旅居+地产+医养+农业集合的康养旅游度假产业。
实际上从中国各地的实践来看，很多地方都在做康养产业的规划。比如：《山东省医养健康产业发展规划(2018—2022年)》，《山西省康养产业发展行动计划(2019-2021)》，《广西健康养老产业发展专项行动计划（2019—2021年）》，《江西省养老服务体系建设发展三年行动计划（2019-2021年）》，《海南省健康产业发展规划(2019—2025年)》 ，等等。我昨天刚刚从南阳回来，我和南阳市的市长签了约，南阳市政府委托中国人民大学国家发展战略研究院做河南省南阳市的康养产业规划。很明显，现在大家都意识到了发展康养不是战略问题而是战术问题，康养产业是未来的发展方向和趋势。
但是，在具体该怎么做这个问题上，我跟地方政府交流的时候往往说不到一块去。为什么呢？因为地方政府首先想的是如何拉动内需，怎么尽快地把康养产业培育起来，成为当地的支柱产业，怎么能够尽快的带动当地的财政增收，解决当地的就业问题。作为地方政府考虑这些问题是天经地义的。但是我首先想的是这个地方有没有这样的条件，当地内在的资源优势是什么，外部可借鉴的资源是什么，当地现在有多大的市场需求，内部市场有多大，外部市场如何引流？到底谁来买单、谁来花这个钱？所以实际上讲，一个地区能不能把康养作为支柱性产业去发展，不是地方政府想把培育起来就一定能培育起来的。
再有，我到各个地方政府交流的时候，经常听到他们说招商压力非常大。政府出去招商，土地政策和其他各方面的政策补贴能给的都给了，会议、会场都弄得很热闹，但还是招不来，或者招来后把政策红利消耗完了以后，留下一个烂摊子、烂尾工程。我觉得根本的问题在于你没给人说清楚你的底数在哪里，别人不知道当地究竟有哪些方面的资源。实际上只要把当地的资源状况、消费能力、市场的前景等基础的资料给他，他就会对市场和发展前景有一个明确的预期。有一个好的基础数据库、一个好的产业规划，自然就会有人来投资。因为从客商的角度来看，他们心里想的是，要么地方政府把政策补贴给足了，即便市场不赚钱、把你这些政策红利用完了我走了也不亏，要不就是从市场里挣到钱走，而归根结底是任何投资都不能赔钱，赔钱模式是不可持续的。
所以，很多时候我们把康养的概念泛化了，把康养工具化了。一个地区要发展好康养产业，归根结底在于当地有没有市场潜力，如何把市场潜力挖掘出来。这个地区到没到这个发展阶段，哪些是真正能有人买单的，哪些是现在就能转化成现实需求的，哪些是需要培育的，这些都要认真的去分析。
我从百度上找到关于康养产业的各种分类方法，包括基于消费群体年龄分类、基于个体健康分类、基于目的分类、基于生产要素分类、基于资源禀赋分类、基于地形地貌分类，等等，还有很多。而关于康养社区的各种实践模式，比如：互联网+健康养老——智慧康养模式、娱乐养老社区——居家养老服务模式、养老养生+健康管理、持续健康退休社区、会员制康养社区、护理型康养社区，等等，五花八门。坦率的讲，目前我还没有看到一条可复制的、发展的很好的道路和模式。充其量讲，有些地区正在探索，有一点好的苗头。
（二）要准确把握“康养”的本质属性
那么回过头来，我就在思考：“康养”究竟是什么？以下是我自己总结的康养的几个特性，供大家参考。
1、“康养”的内涵是包容性，这是“康养”的基本属性。一方面，“康养”的包容性使它有非常大的想象空间，也让我们很多自然资源、人文条件比较好的地区有了后发优势，这是它充满魅力和诱惑的地方。但另一方面恰恰是它的包容性带来了需求的不确定性、多样性和个性化。而需求的多样性和个性化往往会让康养产业不一定能形成规模效应，这就决定了它投入的方式和运营的方式和其他产业有不同之处，这就是康养的内涵的两面性。康养产业有一个前期投入和培育的过程，需要保障制度、医养结合制度、基础设施和公共服务党“康养事业”的支撑。
2、“康养”的核心功能是提高生命的三个维度。一是生命的长度，二是生命的丰度，三是生命的自由度。我认为这恰恰就是“康养”特别诱惑人的地方。也就是说，一旦你把康养产业做起来了、做好了、走出了一条路，那么它的需求是长期的、稳定的、丰富的。它不仅仅有经济效益，还会带来非常好的社会效益，能够非常好地实现经济发展和社会稳定相结合，增强老百姓的获得感、幸福感和安全感。这就是康养的一些特点。
3、发展康养要坚持的原则是“全人群、全生命周期”。正是因为需求的长期性、稳定性、社会性，我们在做康养的时候要有全新的理念。从世界卫生组织关于健康老龄化的政策发展脉络来看，国际社会关于健康老龄化的共识是坚持从“全人群、全生命周期”出发，构建公平可及、连续整合的康养服务体系，健康中国战略与规划也是坚持这个原则，我开玩笑地讲，康养就得从娃娃抓起，就得从我们的身边抓起、从我们的每一天抓起。这就是我个人理解的关于康养的属性的一些思考。
（三）要真正找准市场的机会
关于中国人口老龄化的发展趋势，各方面的资料很多，一种预测是到2050年60岁以上人口约为5亿，2060年前后我国老年人口会达到一个峰值，人口老龄化在21世纪一直持续高位运行。有预测认为，到2030年我国预期健康服务业总规模为16万亿。近年来，我们从老年人需求出发搞了一些调查，可以看出，老年人对适老化住宅需求尤其突出，对上门医疗需求尤为突出，对康复护理和心理慰籍的需求旺盛，但实现方式单一，尚待充分开发。
我想强调的还是“谁来买单”的问题。我举“适老化改造”的例子，我们在北京市朝阳区等几个区做一些探索。我们之前做过一些研究，大家都觉得适老化改造的市场非常好，要发展这方面的产业。但是实际上，这么多年适老化改造的产业一直没发展起来，问题的核心就出在“谁来买单”上。在户内改造方面，现在北京市已经实施了几年，就是政府给特定群体，包括失能、失智的老人、特困户一定的经济补偿，鼓励他们进行户内适老化改造。去年北京市老龄办委托我们做过这个政策的效果评估，结果是喜忧参半。很多老年人反映政府除了保障这些兜底人群的户内改造外，更重要的是要搞好公共部位的适老化改造，包括老楼加装电梯、社区公共服务设施的无障碍等等这一系列的问题。就是说，得让老年人下得了楼，出得了楼门，能在小区里面活动，出了小区后上得了车。也就是如何营造按照老年人的生活、出行轨迹，打造一个整合的、连续的老年友好宜居环境。
所以我就跟朝阳区委书记交流，拿出朝阳区一南一北两个街道来，以一个街道作为一个单元，来探索怎么来进行老年友好宜居环境的建设，探索经验后在全区铺开。其意义是不言而喻的，因为：一是我们国家2022年要举办冬奥会，会有很多国际友人来参观，奥组委对举办城市在无障碍建设方面是有标准和要求的。二是从1982年维也纳大会开始，每20年全球开一次老龄问题世界大会，到2022年全球要开第三次老龄大会，很多人一直都在呼吁希望在中国来开，老年宜居环境建设是一个非常重要的议题。三是北京市提出要建设国际一流的和谐宜居之都，国际一流的和谐宜居之都就必然是老年友好和谐宜居之都。
但我们具体去实施的时候就出现了一系列的问题：一是没有清单，就是哪些部位应该改造，老年友好宜居环境建什么？二是没有标准，现在的建筑设计规范、验收规范不能满足实际需要，老年友好宜居环境怎么建？三是谁来组织？涉及的部门很多，残联、规划、住建、园林、交通，等等，我们在街道选社区做样板社区的时候，老百姓不同意，你在一个居民门口放一个座椅方便了大家，但可能会对他有影响、他不同意等等。四是组织实施的具体形式？包括谁是主责部门？项目立项、财政资金申请和使用在哪个部门？应该是由残联负责的事，还是园林绿化局的事、还是交通部门的事，具体怎么组织等等。五是怎么能够带动社会资本的投入？光靠政府是包不起的，如何吸引社会资本和民间投资介入？什么样的运营模式？总之，实际上在发展康养产业的过程中会面临一系列的问题，需要政策体制的创新。
四、痛点和难点
总之，我们在发展过程中面临一些很复杂的问题，需要去思考。
（一）从政策层面上存在的问题
一是当前的顶层设计是很明确的，但在基层落地上确实存在体制性的障碍。包括缺理念共识、缺公共设施、缺钱、缺技术人才。我特别强调的是，我们社会还没有达成“全人群、全生命周期发展康养”这个理念的共识。二是预期的需求很乐观，但现实有效需求并不清晰和明确。刚才关于健康养老服务产业我讲了很多，比如规模多少万亿、多少的产业方向、多少个能干的事等等，但现实的需求并不明确，很多方面实际上并不能形成产业化的格局。三是如何发展市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的责任。其中特别典型的是怎么处理好产业和事业的关系的问题。因为想发展康养的这些地方往往是自然、人文条件很好，但基础设施条件不好，本地区的消费能力不够，相关的制度不配套。要想发展好康养产业，首先就得把事业的事情做好，“把高速公路修好，把收费站都撤了”，让外地的资源能够进来，这就需要很大的投入，这是很多地方政府在现在这个发展阶段面临的两难。
(二)市场层面存在的问题
主要有六方面的问题。一是市场机制发育不充分、不平衡；二是行业整体负担重、成本与价格倒挂；三是要素市场缺失；四是新兴业态行业标准和支持政策不明晰；五是服务人才短缺、流动性大；六是“无法可依”导致运营风险不可控。
总而言之，康养理念的转变是一个漫长的过程，我们的空间非常大，但是在具体的路径、实施上也会碰到很多的问题。
五、思考与建议
（一）对政府政策的建议
要着力打通“最后一公里”的体制机制障碍。一是着力构建面向全体人群、覆盖全生命周期的健康服务体系，这是长远的目标。二是要着力保障基本需求与满足多元化需要。基本需求是政府要着力去做的事，多元化需求就是让市场发挥作用，解决高端人群、外部资源引流的问题。三是着力打通社会资本参与医养康养的通道。也就是说，发展康养产业，光靠政府是不够的，一定要让社会资本参与进来。四是着力推动养老服务资源和医疗卫生资源下沉。五是着力打通医疗资源和养老机构有机衔接的通道。六是着力打通科技创新助力医养、康养的通道。科技进步是应对人口老龄化的第一支撑，中国积极应对人口老龄化一定要靠科技进步。
（二）对企业的建议
从中观的层面来讲，我对企业和投资人的建议是：“五条原则”确保健康长寿。一是找到市场、找到刚需。二是在制度设计、模式设计上，要强调参与主体的多元化。多个主体、多种形式来参与，来实现一个共建共享共治的格局。其中少不了金融、保险这些产品和服务的创新，特别是长期护理保险制度的建立。我跟孙洁老师是北京市医保局聘请的长期护理保险试点工作的专家，我讲一个简单的例子，十五年前撞了车以后怎么处理，私了，很难办。而现在发生点剐蹭，拍个照就走了，因为有问题找保险公司。长期护理保险最根本的好处在于不需要供方和需方去私了，把这个问题交给一个制度来保障，这样一下就能把市场非常有效地激发出来。现在,为什么敲不开老人家门？为什么居家养老服务发展不起来？为什么机构不愿意上门？为什么养老机构里面会发生各种纠纷？核心原因是没有制度保障，仅仅靠供需双方之间去协商，就很难处理纠纷和维权。所以我一直呼吁：长期护理保险制度不是要不要的问题，而是怎么做的问题。有了这些制度性安排，真正就能把市场激发出来。三是智慧对接供需。构建智慧化康养服务平台，大力发展养老服务机器人、医疗服务机器人、智能化康复辅具等。四是产业发展链条化、品牌化、连锁化、规模化。五是产品、服务、模式不断创新。总之政策、资源、资金、技术、人才，特别是耐心，一个也不能少。
最后，我们搞康养产业，我们研究健康老龄化问题的人，自己一定要健康长寿，健康长寿就是大家最好的名片。
祝大家健康长寿，谢谢！
黄石松：中国人民大学国家发展与战略研究院首席研究员
（全文共7000字）
注：本文经黄石松研究员同意发布，如需转载，请按原文全文转载，不得改动内容，并请注明出处。
感谢黄石松研究员为首届中国康养大会精心准备的演讲内容。
