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专家谈：推进养老服务市场可持续发展
2017-06-06 09:30:15 来源：评论：0 点击：

2017-06-06 养老那些事儿

　　 “十三五”期间，我国提出坚持“以人为本，共建共享、补齐短板、提高质量、改革创新、激发活力、统筹兼顾”七大发展原则大力推进老龄事业的发展，同时指出要全面放开养老服务市场，增强养老服务的供给，提升养老服务质量。

　　近日，第十三届中国老年学学科建设研讨会在京召开，多名与会专家围绕“养老服务市场的可持续发展：提升有效供给、改善服务质量”这一议题展开深入研讨。

　　全国老龄工作委员会办公室副主任吴玉韶：
　　提升有效供给、改善服务质量

　　要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为。

　　我国养老机构的服务质量具有明显的差异性。城市公办养老院以收住三无老人为主，兼收社会老人，条件和服务质量总体较好。农村敬老院以收住五保老人为主，条件和服务质量总体较差，数量占一半。城乡民办养老院近几年发展快，条件和服务质量参差不齐，占三分之一。

　　影响养老院服务质量的因素有很多。包括历史原因——是在原福利院、敬老院基础上发展起来的，存在着历史局限性；发展原因——快速老龄化和机构的快速发展；政策原因——准入、许可、消防、融资、医养结合困难，扶持力度小，政策落地难，标准、规范、评估基础薄弱，缺乏监管。管理原因——管理经验、专业人员缺乏；社会原因——社会包容度有待提高；行业原因——还没有形成行业内生、自律机制；支付原因——老年人支付能力有限，缺乏长照保险支付机制。

　　提高养老院服务质量，需要政府、养老院和社会各方面共同协力。不能单靠一个方面，一种力量，也不是短时间能够解决的。

　　政府层面，既要强扶持又要严监管。第一是放开准入许可——促发展调结构降成本争提质。全面提升养老服务质量的话还是要发展，发展是调结构、降成本的根本。比如说养老院结构的问题，城区和郊区结构，护理型养老院和生活型养老院结构，如果不通过增量是解决不了问题的。第二是加大扶持——扶持补贴与服务质量挂钩。过去的补贴是达标式的补贴，今后的补贴应该和质量挂钩。第三是制定统一的服务标准和评价体系。强化评估是扶持监督的基础。第四是建立严格监管制度，定期不定期地进行信息披露。

　　养老院层面，应强化管理、提升质量。其中，养老服务理念是灵魂，强化硬件设施是基础，规划化标准化管理是途径，安全和风险管控是保障，专业化团队建设是根本。尤其需要树立养老服务新理念：真正做到以人为本，树立以老年人的主体存在、需要满足和发展为中心的管理服务理念。以老年人独立尊严、幸福快乐为最高准则，注重老年人需求，尊重老年人个体差异，尊重老年人感受，鼓励老年人参与发展。

　　在社会层面，应营造良好的社会氛围，加强志愿服务，扩大社会参与，建立行业自律。

　　北京大学政府管理学院研究员尚进：
　　以“惠民”为核心构建养老服务评价体系

　　我国老龄化人口正在快速增长。据统计，截至2015年末，我国60岁以上人口已达2.22亿，占总人口的16.15%。预计到2020年，我国老年人口达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%。

　　2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。2016年10月21日，民政部、发改委等11部门联合印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，提出充分挖掘闲置社会资源，将城镇中废弃的厂房、医院、事业单位改制后腾出的办公用房、乡镇区划调整后的办公楼等，整合改造成养老机构、社区居家养老设施用房等养老服务设施。这些政策利好，使得目前进军养老产业正逢其时。地方各省市相继出台养老“十三五”政策，将养老产业发展纳入规划之中。

　　从各地养老“十三五”政策整体状况来看，在“互联网+”和培育新业态新产业的助力下，“智慧养老”的概念孕育而生并渐成趋势。

　　“智慧养老”是多个领域跨界、融合创新的过程和结果，根本的驱动力是技术革命和养老理念的变革，本质是互联网和智慧技术向产业及社会渗透引发的裂变和重构，核心在于用先进的管理和信息技术，将老年人、社会、医疗机构、医护人员，甚至政府相关机构等紧密联系起来。

　　在政策层面，“智慧养老”得到了高度认可和支持。各省市分别出台“智慧养老”相关政策。如甘肃省“十三五”时期，将实施“互联网+智慧养老”行动；山东省将在“十三五”时期建设社区居家养老服务信息平台。

　　然而，“思路不清晰”“模式不明确”“经验无法复制”等问题也导致“智慧养老”的概念饱受争议。简单的“新技术+养老”并不能构成“智慧养老”，我们亟须明确“智慧养老”的核心价值取向，并且通过构建一套科学性评价指标体系来推动其取得进展。

　　2016年10月25日，国家发改委发布的“关于印发《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》的通知”中指出，加强老年宜居环境建设要充分考虑老年人身心特点，满足老年人的使用需求，增强老年人幸福感、获得感，提升老年人生活生命质量。

　　以惠民为核心，推动新一代信息技术与养老事业相结合，成为当前一种较为理性的发展思路。

　　如何体现以惠民为核心，这就需要制定完整的成效评价体系。这一体系应有四大纬度：动力机制、平台建设、为老服务、反馈调查。其中动力机制包括良好的政策环境、企业环境、市场氛围、研究环境和人才条件；平台建设则要求达到一定的特色水平、智能水平、便民水平和精细管理；为老服务则可以按照马斯洛的需求层次论，满足老年人的生理需求、安全需求、情感需求、尊重需求和自我实现的需求；反馈调查同样必不可少，可以采用基础调研、线上民调、入户调查、田野观察、数据挖掘等调查方法，获得有关养老服务的评价结果，根据这些反馈结果不断修正服务内容及体系。

　　北京师范大学中国公益研究院院长助理高云霞：
　　发挥财税政策效用助力养老产业发展

　　老龄产业并不是传统意义上的一个独立的产业部门，它是由老年消费市场需求增长带动而形成的新兴产业。包括所有有关老年人物质和精神需求以及其他特殊需求的商品生产和服务，是解决人口老龄化问题的重要手段。

　　老龄产业的发展和财税政策密切相关。我国养老体系及老龄产业能否得到长足发展，政府财政投入体制与税收金融等相关扶持政策的完善十分关键。

　　目前我国老龄产业财税政策的主要投入领域包括养老金、高龄津贴、养老服务补贴、护理保险、产业扶持政策等。

　　养老金方面，2016年，全国城镇职工基本养老金平均水平为2506元/月，实现十二连涨。前10年平均涨幅在10%以上，养老金缺口由政府兜底。高龄补贴方面，26个省份出台了高龄补贴政策，部分扩展至70岁以上，补贴额度从30——500元不等。服务补贴方面，20个省份出台了养老服务补贴政策，17个省（区、市）出台了护理补贴政策。

　　护理保险方面，2016年，人社部发布《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，公布河北承德、吉林长春、上海、江苏南通等15个试点城市，青岛最早开始实施。

　　产业扶持政策方面，包括床位补贴及运营补贴、税收及土地等优惠政策、投融资政策、护理人才教育培训补贴、其他固定资产投资等。

　　根据财政部全国PPP综合信息平台项目库的最新数据，截至2016年6月底，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计8587项，其中养老项目221项，占项目总量的2.57%。

　　然而，我国老龄产业财税政策投入仍面临一系列挑战。第一，缺乏制度化的财务支持机制，总体投入不足。以“十二五”期间养老服务体系快速发展期的前三年为例，根据对财政部2010——2012年预决算的研究发现，直接涉老项目加总投入尚未超过万亿，占全国公共财政支出的比例为5.86%——6.46%，占GDP支出的比例仅为1.31%——1.56%。总体呈现如下短缺：一是中央政府用于养老项目的投入短缺，涉老项目中绝大多数为地方公共财政支出，多数项目没有中央资金配套。二是投入养老服务及福利的资金短缺，目前还主要集中于养老保险以及社会救助等项目上。三是我国养老服务的政府投入没有明确的规划，尤其是关于护理和长期照护的支出指标尚未形成。

　　第二，养老服务体系投入方面重硬件轻软件。

　　第三，对民间资本的扶持处于起步阶段，优惠难到位，融资门槛高。根据2015年中国公益研究院在北京市开展的全市近200家公办养老机构普查数据，其中社会化运营的机构数为1/3，享受到建设补贴的仅为5家。《民政部、国开行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》（2015）提出融资目标五年1000亿，然而，截至2016年3月底，国开行累计向社会养老行业投融资仅140亿元。

　　总的来看，为推动养老产业的可持续发展，财政政策仍需进一步发力。一是明确建立类似教育、医疗的养老长期投入机制。建议将长期照护支出列入财务预算指标。据世界经济论坛发布的公报，发达国家仅长期照护支出占GDP的比率，在2005年平均约为1%，预计至2050年将增至2%—4%。按此规划，我国长期照护支出到2020年达到发达国家2005年平均水平，占GDP总量的支出水平至少应达到2%，至少超过万亿，存在巨大提升空间。

　　二是探索建立财政支持的长期照护筹资制度。当前各国长期筹资制度尽管方式、做法不同，国家担当责任的程度不同，但本质上都有国家财政支持。国家养老护理保险试点应谨防走偏，避免过多强调企业和个人的筹资责任。

　　三是拓宽资金渠道，引导民间资本进入。1、充分利用医保社保基金结余。青岛护理保险的资金就主要从医疗保险中逐步单列出来，并通过扩大统筹范围、调整统账比例、提高个人缴费比例等形式扩大筹资渠道，为老年人建立护理保障体系奠定了良好基础，应鼓励有条件的城市尝试此类模式。2、重点引导、推动保险资金投资养老护理产业。养老产业与保险业务具有一定的协同作用，可以通过投资养老社区、护理机构、康复中心等，向上衔接医疗保险、护理保险和养老保险等产品，向下延伸到医疗护理、老年医学、老年生活服务等，整合养老产业链，促进养老产业持续稳定发展。3、优化用地金融、税收等政策。用地方面，重点是将养老设施预留用地纳入城市规划，并实施对非盈利机构适时划拨，市场化机构协议出让等政策。鼓励养老金融融资平台建设，合理引导发展养老机构引入债券投资、股权投资等多种形式。适度降低养老机构资本金、担保、盈利率等融资门槛，实施贷款贴息等。4、鼓励社会企业的发展和认证，引导公益性资本进入。社会企业不属于营利性公司范畴，其目标是利用企业模式包括生产和销售产品或服务来解决社会问题，老龄/养老产业主体属于典型的社会企业。通过对利润分配、资产处置进行限定，认证涉老企业，明确系列优惠政策。鼓励公益性基金会等非政府组织和个人捐款投资兴办老龄产业，鼓励非逐利性公益资本进入。5、完善购买服务机制，提高资金使用效率。借鉴香港或欧洲政府机构向民营养老院购买床位、向民间组织购买服务的经验来制定相应的投资政策。同时补贴方式上应逐步从补供方调整为补需方，对特殊人群制定统一的补贴标准，由老人选择服务，在补贴供方时设计可操作的结算环节，形成公平、市场化运营的健康环境，达到良性循环。

　　中国人民大学老年学研究所教授杨菊华：
　　进一步探索并完善长期照护保险制度

　　人口老龄化往往伴随着高龄化、慢病化、失能化、空巢化，与之相关的长期护理保险制度建设近年来开始引起高度关注。

　　长期照料保险是指为生活无法自理、需入住护理机构或在家中接受他人长期照顾的被保险人，按约定提供护理费用或护理服务的一类保险产品，是发达国家长期照料体系的主要筹资方式。主要有两种类型：一是社保，具有社会福利性质，是国家或政府保障公民基本生活的项目。二是商保，是金融产品，为被保险人的护理支出提供保障。

　　2016年，《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》出台，目的是建立以社会互助共济方式筹集资金；用1至2年试点时间，积累经验，基本形成适应国情的长护保险制度政策框架；内容包括保障范围、参保范围、资金筹集、待遇支付、基金管理、服务管理、经办管理、配套措施、组织实施。

　　就目前的试点情况来看，长照保险制度将经济保障与护理服务结合，其特点是：多渠道筹资，风险分担，多以医保为依托，以医疗护理为突破口；个人缴费比例合理，报销比例不低，服务形式灵活，服务内容丰富；多种护理服务形式，满足失能人员多层次、多样化服务需求。其潜在效用在于：一是可在一定程度上保障失能参保人的医护需求；二是缓解“住院难、看病贵”问题，减轻失能患者及其家庭的负担；三是促进医疗资源的合理利用，提高社保基金的使用效益。

　　当前长期照料护理保险也面临一些挑战。一是政策法规制定、监督管理、氛围营造、护理服务提供等方面尚待加强；二是《意见》未给出具体实施方案，在基金管理、服务管理、经办管理、配套措施上还需进一步摸索；三是护理服务的提供是基础也是核心，但怎么提供、提供什么？四是在实施方面，各地做法不一，总体成效如何？何种方式更有效？均未知晓。诸多问题都需进一步探索和时间检验。

　　在实施长照保险制度的过程中，还有四大关系亟待处理。第一，如何平衡福利化与市场化之间的关系？首先是资金筹集模式选择，事关长期护理的可持续发展，完全福利化的长期护理保险恐难推行；其次是完全市场化（商业保险）亦非首选；然后是长照社保水平低：强制性、广泛性，可解决商保市场失灵问题，但保障水平相对较低，无法满足失能人员的多样性需求。

　　第二，如何区分家庭责任与政府责任？完全理性的长照险制度可能摧毁家庭的养老保障功能，对传统家庭关系、家庭责任带来严重影响。

　　第三，如何处理长照险与医疗险之间的关系？结合的优势：一是资金筹集、政府责任相似，可减少制度的，创新成本；二是可利用和整合现有信息与管理平台，便于两险的协调与衔接，长照险跟随医疗险体系的局限：首先表现在资金筹集上不独立，难以实现基金可持续发展，增加养老和医疗负担；其次是待遇支付上，护理与医疗、养老费用交叉，如何划清支付范围？界限不明，操作不易。最后是行政管理上，多由医保/社保经办机构负责，看似精简机构、节约人力成本，但增加工作复杂度。

　　第四，如何统筹长照险制度中的城乡与地区差异？一是由于城乡二元差异和地区多元差异，是推行“双轨制”还是直接采取“城乡一体化”的原则设计？如何处理地区之间的转移、接续问题？二是增服务还是给现金。目前，农村地区居住分散，基础设施较差，护理服务发展缓慢，而且易导致服务效率低；若直接支付现金，则仍旧无法保障农村失能人员获得必要的护理服务。

　　为了促进长期照护保险制度的发展，建议：1.逐步建立独立的长期照护保险制度，稳定的筹资渠道；2.探索将农村纳入长护保险的框架，实现城乡居民全覆盖；3.拓展外延和内涵，将全部失能者的生活护理纳入基金支付范围；4.顺应制度发展的要求，逐步实现长期照护管理和服务的转型；5.探索建立长期照护劳务储蓄制度；6.采取有效措施，积极推进长期照护保险制度体系建设。

来源：经济参考网记者：班娟娟