———访中国人民大学人口与发展研究中心老年学研究所所长杜鹏
[导读]从政策导向来看，政府由过去直接兴办养老服务机构、提供养老服务，转向购买服务、监督服务质量。这也意味着，利用资金投入引导养老服务业发展，是未来的发展方向。对于农村养老服务来说，更需要源源不断地注入资金。
22.2亿元，引导示范作用大于实质作用
记者：9月13日，国务院下发 《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出政府应引导社会力量，共同发展养老服务业。10月中旬，中央财政下拨22.2亿元支持健康服务业、养老服务业等公益性服务业的发展。您认为，这些举措对养老服务业的发展会不会起到刺激作用?
杜鹏：这些对养老服务业发展起到两方面作用，一是政策支持，二是资金引导。养老服务业的发展依靠政策的推动，一个良好的政策环境可以使各方社会力量明确了解政府的发展目标，以及可以获得的资源与资金支持。
发展养老机构和社区养老服务都需要政策支持。比如说，建设一个床位，包括房间、设施、管理人员和服务人员的费用，需要投入22万元资金。在北京或上海，政府会补贴养老机构3万元，但如果要建设100万张床位，就是300亿元资金。所以说，投入22.2亿元只是政府财政支持的开始，今后还应有一个持续投入的过程。国家发改委一直在全国12个省市进行试点，养老服务应是保基本的公共服务，面向低收入老人的服务，这些都是财政投入的重要支持方向。
从政策导向来看，政府由过去直接兴办养老服务机构、提供养老服务，转向购买服务、监督服务质量。这也意味着，利用资金投入引导养老服务业发展，是未来的发展方向。对于农村养老服务来说，更需要源源不断地注入资金。
记者：您认为现在我国养老服务业发展中存在的问题有哪些?
杜鹏：首先，养老服务业发展需要非常明确的政策法规环境。不能让每个参与者 “摸着石头过河”，创造一个好的环境不仅仅需要政策，还需要一个具体可实施的方案与规则。
其次，硬件与软件共同提高。在政府投入了大量资金之后，建设硬件设施可能用时很短，但如何使这些设施真正发挥功能还面临着问题。比如说，建立10个床位很容易，但是如何使这10位老人得到应得的服务，这还需要整合资源。其中很关键的一点，是整合医疗服务，机构养老与社区养老真正发挥作用迫切需要整合基层服务体系，提高管理与服务水平。
记者：政府提供优惠政策，是否会导致某些企业趁机牟利?以养老地产为例，有媒体曝出一些企业以养老地产为名、行圈地之实，您认为应该如何协调资本的逐利性与养老服务的公益性?
杜鹏：很多地方出现了这一现象。一些企业认识到养老服务业的发展前景，纷纷加入这一行业，有些企业圈了很大的地，但是只建了几十张床位。政府养老机构的责任在于保基本，民间投资可以开展多层次经营，但不代表政府可以放任不管，完全任由养老服务业的市场化。发展养老服务业，还要看实施效果。也就是说，最后到底有多少床位可以提供养老服务。如果这些政策优惠用地最终转为商业地产，那就背离了政府提供优惠政策的初衷。
因此，政府应优先鼓励能够发挥实际效果的社会养老机构，明确标准，如用地价格、服务对象、建设时间表、建设用地以及与周边社区服务的互动能力。政府应该尽可能采取措施来减少企业的 “圈地”行为。
社区服务是居家养老与机构养老的桥梁
记者： 《意见》提到，要创新养老服务模式，重点发展居家养老。居家养老和机构养老是发展养老服务产业的两翼，如何看待它们之间的关系?目前，国内外比较新型的养老服务模式有哪些?
杜鹏：目前，我国95%的老人居家养老，居家养老成为占绝对主导地位的养老方式。 《意见》提到重点发展居家养老，这给社区养老服务提出了要求，包括提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务。如果没有社区服务的支持，居家养老的老人很难得到这些服务。
社区服务是居家养老与机构养老的桥梁，服务越好，老人居家养老时间越长，反之越短。所以，重点发展居家养老，成功的关键在于社区养老所提供的服务质量。
在国内，南京等城市建立“没有围墙”的养老院，社区上门提供专业服务。在国外，韩国把老年公寓的建设和普通社区连在一起，共享社区中心，老年人不会感觉到孤独和隔绝于这个社会之外。在芬兰，如果是家庭成员照料老人，政府会给予家庭一定的补贴。另外，每个月政府购买养老机构的相关服务，老人可以去养老院接受服务，使得家庭照料者得以休息。这些都是比较好的实践。
发展农村养老服务更需政府支持
记者：在城镇化过程中，青壮年出去打工，农村基本上是“386199部队”，您认为农村养老服务未来发展方向是怎样的?
杜鹏：农村空心化，确实给农村发展带来了很大的挑战，一是农村老龄化大大超过城市，40%的60岁以上的老人参加劳动，负担加重;二是农村基本上是家庭养老，子女外出，对老人的照料成为突出的问题。农村最近这些年有一些有益的尝试，比如吉林、河北一些地方尝试建立农村社区日间照料中心，也称 “农村幸福院”;江西不少农村有条件不错的家庭出钱，把自己房子腾出来，聚集八九名老人一起养老……这些都是有益的尝试，但并没有形成规模效应，也没有成为可推广的模式。但我认为，老年人日间照料中心的建设应该是农村养老服务的重点。
目前，农村与城市之间在养老服务上的差距非常大，农村养老服务业的发展需要政府在财政与管理上支持。 《意见》提到，中西部与东部可以对口帮扶，东部向中西部输出管理经验与财力支持。这条意见非常好，可以使城市与农村在更短时间内缩短养老服务的差距。
“以房养老”只能是补充性措施
记者：前一段时间， “以房养老”引起社会热议，老百姓热情不高，原因何在?
杜鹏： “以房养老”只是一种补充性的资金筹集方式，在国外也是一种次要的养老资金筹集手段。它的实施需要有特殊的背景，一些国家遗产税很高，把房子留给下一代需要缴纳大笔的遗产税，这是政策存在的外部环境因素。为什么“以房养老”会引发热议?主要是基于大家对于未来养老的担忧。政府应正面告诉公众最可靠的养老方式，比如说养老金是否充足、医疗是否公平，明确的制度设计会减少大众的忧虑。就个人来说，老人想把房子留给孩子，这是几千年的传统观念，如果老人把房产抵押给金融机构，老人与子女之间的关系会变得比较微妙，得到的情感关怀就会减少。
记者：北京市近日出台文件，提出 “以房助老”代替 “以房养老”，这是不是可以选择的路径?
杜鹏：其实， “以房助老”与 “以房养老”无本质性区别。如果你的房子租出去，从中获得的差价可以支付老人的养老院费用，这样也叫 “以房养老”。现在大家所担心的是，我们到最后是不是就只有这种方法了?因此，我对养老保障制度的期望就是，养老保障制度能够覆盖到每个人，是社会的安全网。2012年，我国养老保障制度已取得历史性进步，在这一基础上，缩小城乡之间的差距，这是深化改革的方向，也是养老保障制度可持续发展的基础。
今年9月，国务院下发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》 (以下简称《意见》)，明确了我国养老服务业的发展方向。在这一过程中，政府角色有何转变?社区养老服务为什么是居家养老与机构养老的重要缓冲?日前，记者采访了中国人民大学人口与发展研究中心老年学研究所所长杜鹏。
中国劳动保障新闻网
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