以老年人服务需求为导向努力实现居家养老广覆盖
——广东“十三五”居家养老服务发展的新思维
居家养老服务是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化的服务为主要形式，积极发挥政府主导作用，广泛动员社会力量，充分利用社区资源，为居住在家的老年人提供包括生活照料、家政服务、康复服务、日托服务、心理咨询、精神慰藉、善终服务等，解决老年人日常生活困难为主要内容的社会化服务。采取由专门受过专业训练的服务人员提供上门服务和社区成立的居家养老服务中心、服务点提供社区日托两种服务形式。广东省由初期的以解决老年人活动场地问题为主的“星光老年之家”建设，转向探索社区居家养老服务的内涵、服务的提供方式、服务的有效性以及服务队伍建设等方面上来，进而全面推进居家养老服务、创新居家养老运营模式、探索农村居家养老模式，不断深化、不断发展、不断创新居家养老服务，值得借鉴和推广。
最近，国务院下发了关于全面放开养老服务市场，提高养老服务质量的意见。广东省“十三五”期间，在继续做好机构建设的同时把工作重心转向社区居家养老。将以老年人服务需求为导向，坚持政府主导、部门协同、社会参与、公众互助，加强设施建设，规范运营管理，完善服务标准，扩大社会参与，健全福利制度，提升服务水平，全面形成政府购买服务、市场有偿服务和志愿公益服务相结合，方便快捷、优质高效、广覆盖、多层次的社区居家养老服务体系。经济发达地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门等7市和顺德区符合条件的城市社区养老服务设施覆盖率达到100％，乡镇达到100％，农村达到90％以上；其他地区的城市社区养老服务设施覆盖率达到100％、乡镇达到90％、农村达到60％以上。
为实现上述目标，广东省的具体做法是：1．理顺社区居家养老服务的管理体制。主要做好两个方面的工作，第一，政府主导、部门协同。养老服务涉及面广，单单依靠哪一个部门无法完成，必须由政府主导，民政来牵头，然后各部门协作，形成联席会议制度，以机制的形式把它保证下来，确保各个部门都能够按职能分工发挥作用。第二，是分级管理，压实责任。明确社区居家养老的责任主体在县区一级，具体的实施在街镇一级。区县要建立社区居家养老指导中心，负责整合资源、指导监督、评估制度以及政府购买服务各项审核工作。乡镇要建立社区居家养老服务中心，负责具体的运营和服务工作，直接为老年人提供服务。
2．完善社区居家养老的服务网络。完善养老服务的设施网络，坚持公建配套，打破壁垒，资源共享。第一，大力推动社区居家养老服务中心包括日间照料中心建设。大力发展嵌入式小规模、多功能、专业化的社区养老服务体。利用政府和社会的闲置资产，大力发展这种小规模的、嵌入式的养老服务综合体，以综合体作为载体，来辐射社区，为社区老人提供服务。第二，完善社区居家养老的信息化服务网络。广东电信已经开发了广东省社区居家养老信息化服务平台。经过一年的开放，目前，已经在广东省全省的5个地方进行了试点，其他地方也在陆陆续续地开展这项工作。
3．要创新社区居家养老的运营模式。重点是鼓励广东省各地根据实际，对政府投资建设或开发企业无偿移交的养老服务设施采取自主运营、购买服务等方式运营；产权归属各级民政部门或街道办事处 （镇政府）的，在不改变权属、用途的前提下，交由各类社会主体运营管理。政府主要是从确保按规划用途使用服务设施，按要求承接政府购买服务，保障可持续运营和提升服务质量四个方面设置相关的条件，对服务机构进行监管。同时建立黑名单制度，对于那些没有按照要求和服务标准提供服务的，经过评估不合格的不再续约，并且在一定的年限内不得承接政府购买服务。
4．支持社会力量参与社区志愿服务。把公办养老机构委托给社会组织来管理，委托养老企业来经营，也就是支持社会力量参与养老服务。第一，鼓励社会力量，利用闲置资产和场地设施开展居家养老服务。对符合国家标准建设的居家养老服务企业，参照养老机构的床位补贴，给予其适当的补贴。过去没有补贴的今后也要给示范补贴。第二，支持发展社区居家养老的龙头企业，要进行连锁化经营、品牌化管理企业的培育。第三，引入市场机制，拓展智慧服务。由提供服务的企业自主确定收费项目和收费标准，让有支付能力的老人，能够享受到个性化服务。第四，鼓励引导港澳台以及国外服务提供者，依法提供社区资源的服务。这是广东省的一个独特优势，民政部专门下发了文件，开放社区居家养老服务市场，让港澳服务提供者与内地的服务提供者享受同等的待遇。第五，鼓励和支持金融保险机构投资社区居家养老服务领域。按照老年人的服务需求，开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。
5．推进基层医疗服务和城乡社区居家养老相结合。在这方面广东省主要从四个方面来推进。第一,通过基层的卫生机构为辖区内的老人建立健康档案，这是社区最基本的医疗护理服务，完善家庭医生团队与老年人家庭签约服务制度，推动家庭医生责任制。第二，建立社区医疗护理服务和三甲医院之间转诊的绿色通道。小病在社区，大病能够及时入住医院。第三，建立基层医疗卫生机构与城乡居家养老服务机构的合作机制，支持日间照料中心、居家养老服务中心等机构开展医疗、康复、护理、保健等服务，支持有资质的社会组织、企业开展家庭康复护理、心理咨询等服务。第四，支持有资质的社会组织和企业，开展家庭康复护理、心理咨询的服务。不仅依靠基层医疗卫生服务单位，也要向社会开放。有资质的社会服务机构和企业都可以来参与这项服务。
6．大力推进社区居家养老服务的标准化建设。广东省已经制定并下发了社区居家养老服务规范。在这个规范的基础之上，建立符合广东省实际的日间照料中心建设标准、社区居家养老服务的评估标准、养老机构的社会功能标准和对服务对象的评估标准。
7．加快居家养老服务人才队伍建设。一是加强专业教育，改善养老服务从业人员结构。支持高等院校、中等职业学校和职业培训机构设置养老服务管理、老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等相关专业或培训项目，培养养老服务专业人才。二是重点培养三支专业队伍，即社工队伍、康复师队伍和护理人员队伍。鼓励各类养老服务机构与设置相关专业的高等院校、中等职业学校和职业培训机构合作，开辟养老服务实训基地，开展养老人才远程培训试点，吸纳就读相关专业毕业的学生就业，形成养老服务人才需求与专业人才培养相结合的良性互动的长效机制。三是加强职业培训，健全职业化制度。“十三五”时期，广东省民政厅将继续实施养老护理员培训“双千”计划，并且“双千”计划要向社区居家养老服务人才培训延伸。四是重视公益力量，推动志愿服务常态化。
8．完善居家养老服务相关制度建设。一是不断完善政府购买服务的制度。2016年6月，广东省民政厅出台了《关于进一步做好政府购买养老服务工作的通知》提出要进一步完善政府购买服务制度，并明确了购买主体、购买内容、购买方式和购买程序。居家养老服务、社区养老服务、养老服务人员培养、养老服务评估以及居家养老服务网络的信息化建设都属于政府购买服务的范畴。二是落实失能、高龄老年人的补贴工作。2015年，财政部、民政部、全国老龄工作委员会办公室出台了 《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》。去年，广东省也结合本省实际提出了具体的贯彻意见：《广东省民政厅、广东省财政厅、广东省老龄工作办公室关于建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的实施意见》。三是建立对老年人的评估制度。去年，广东省民政厅、广东省财政、广东省卫生计生委联合出台了 《关于开展养老服务评估工作的实施意见》，提出要根据《老年人能力评估》等国家标准和政策规定，对老年人健康状况、精神心理、经济条件、生活状况等进行综合分析评价，为确定老年人养老服务需求、养老护理等级及其服务补贴资格等提供科学依据。四是逐步探索建立长期护理保险制度。去年，人力资源社会保障部出台了 《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，广州市被确定为全国首批长期护理保险制度的试点地区。预计今年广州市将正式出台试点方案，推进长期护理保险试点工作。
“十三五”时期，广东省也将探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务保障的社会保险制度。
中国经济时报 张孔娟 徐楠
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