内容提要： 本文以四川省攀枝花市为例研究了新型城镇化进程中的社会养老服务体系建设问题。本文首先从 居家养老服务、社区养老、社会养老保障体系建设、医疗保障体系建设等方面分析了 社会养老服务体系建设的现状。其次，从 社会保障压力加剧、养老床位供需矛盾突出、养老服务政策机制尚未完善、民间资本参与不充分、养老服务队伍专业化水平不高等方面分析了其存在的问题。最后，在此基础上，提出了完善攀枝花市社会养老服务体系建设的对策建议：重点发展居家养老服务;二是大力开展社区养老服务;完善社会养老保障体系;加大政府对养老服务的引导力量;八是鼓励民间资本和社会组织参与社会养老服务。
关键词： 新型城镇化 社会养老服务体系 四川省攀枝花市
社会养老服务体系是指政府、社会对养老服务有支持意义的各种制度、政策、机构等方面所构成的系统。社会养老服务体系建设是新型城镇化进程中社会事业改革创新的重要方面，是顺利推进新型城镇化的重要保障。四川省攀枝花市在这方面进行了积极探索，可以为我们提供有益借鉴。
攀枝花市是一座移民城市，20世纪60年代来此的建设者已从21世纪初陆续成批次进入老年。截至2013年底，攀枝花市常住人口为123.33万人，其中，常住老年人口为18.8万人，占全市总人口的15.2%，高于全国平均水平。当前，针对家庭养老功能逐渐弱化的特点以及老年人的实际需求，攀枝花市大力开展社会养老服务。
一、攀枝花市社会养老服务体系的现状
(一)居家养老服务基本情况
1. 采取“政府购买服务”的形式提供居家养老服务。 攀枝花市从2010年10月1日起，在城镇低保空巢老人中试行居家养老服务，通过“政府购买服务”的形式，对低保空巢老人提供一定的福利性服务。在 2010年试点工作的基础上，2013年攀枝花市扩大了享受政府购买居家养老服务补助的老年群体范围，提高补助标准，将标准由原先的40元—60元提高到 80元—120元，范围由低保空巢老人扩大到低保中患有重大疾病或低保重度残疾老人和90岁以上的长寿老人，并培育了养老服务组织——市阳光康养服务中心，为符合条件的678名老人提供居家养老服务。
2. 搭建攀枝花市“12349”居家养老服务信息平台。 2013 年，攀枝花市同移动攀枝花分公司和川大金键信息产业有限责任公司，在四川省率先搭建了攀枝花市“12349”居家养老服务信息平台，推出了“一键通”定位手机移动通讯产品，为老年人提供GPS定位查询、紧急救援、生活服务、医疗服务、情感关怀和信息咨询等一系列居家养老服务。为解决低保、高龄等特殊困难老人的居家养老服务问题，让特殊困难老人通过平台享受到为老服务，市级福彩公益金出资100万，县、区财政出资30万元，采取“政府购买服务”的形式，为特殊困难老人购买了2872部“一键通”定位手机，并对居家养老信息服务费进行一次性补贴264元/年/人。
3. 探索建立签订养老协议书、社区监督执行、网格分类管理的居家养老服务模式。 一是在社区举行居家养老协议书签订仪式，倡导中青年夫妇与父母、公婆或岳父母签订《居家养老协议书》;社区志愿者与低保空巢老人、高龄老人签订《居家养老互助帮扶协议书》。二是通过签订协议书宣讲有关法律法规，明确家庭子女、社区的养老责任，强化家庭养老功能，社区监督约束及调解功能。三是结合街道小区网格化社会管理，将辖区所有老人纳入网格分类管理。按小区、楼栋、户纵向管理，辖区老人居家养老服务个人服务档案建立到户，全面展开居家养老到户安全联络保障服务。
(二)社区养老基本情况
1. 创建养老服务示范社区。 大力开展以社区为依托的社会化养老服务，大力推进社会化养老服务试点和创建工作，从2009年开始，攀枝花市东区被列入省级社会化养老服务试点区。 2010年，在建设以西区巴关河社区为代表的4个为低收入老人群体开展养老服务的示范社区的同时，积极探索经济发达、老人素质较高、需求较特殊的社区为服务模式，建设了东区湖光社区为代表的4个养老服务示范社区。
2. 建设日间照料中心。 从2009年开始，攀枝花市在城市社区积极开展日间照料中心的建设工作，在东区大地弯等三个社区率先试点，对日间照料中心建设设计出了详细规划，探索一条采取“无偿、低偿、有偿”的方式为老人提供日间照料、日托全托服务，在低收入老人群体中实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐”的社会化养老服务模式。目前，建成社区日间照料中心25个，拥有床位609张。
3. 建设农村互助养老家园。 在农村，社区养老设施的建设依托农村互助养老家园的成立，2013年启动这项工作，目前共建成25个互助养老家园，拥有床位228张。
4. 搭建学习、医疗及休闲活动平台。 在示范社区建立规范的社区老年学校，打造各类活动场地，对老人进行基本政策、法律法规、琴棋书画等各类知识的教育。
5. 建立社会组织协作机制。 攀枝花市充分利用社区青年者自愿队伍、社区义工队伍以及低龄老人服务高龄老人实行银行储备的“以老助老”等方式，使社区养老服务资源得到充分利用。
(三)社会养老保障体系建设基本情况
全市离退休人员基本养老金按时足额发放，社会化发放率达100%，养老保险工作取得了历史性突破。一是养老保险基金实现了市级统筹，2009年在全省率先实现全市离退休人员基本养老金由市级社保机构集中统一发放;二是解决“超龄”人员参加养老保险历史遗留问题;三是实现了城乡社会养老保险制度的全覆盖，并率先在全省实现了城乡居民社会养老保险市级统筹;四是退休人员养老待遇迈上新台阶。攀枝花市连续八年对企业退休人员养老金进行调整，目前，攀枝花市城镇企业退休人员基本养老金月平均达1868.25元，位于全省前列，高于全国平均水平。
(四)医疗保障体系建设基本情况
城乡基本医疗保险制度进一步健全和完善。一是实现了医保制度全覆盖。截至2012年底，全市城镇基本医疗保险参保率连续两年稳固在95%以上，新型农村合作医疗参合率不断提高。二是待遇保障水平合理持续增长。职工医保、居民医保年度最高赔付限额(含大病补充保险)分别达35万元、30万元，政策范围内住院费报销比例分别达86%、72%，比三年前分别提高了14个百分点、28个百分点。三是在全省率先实现了“缴费比例一致、待遇标准统一、基金统收统支并在统一的计算机平台上运行业务”城镇医保市级统筹运行模式。四是以“金保工程”网络系统为平台，延伸到全市142个街道、社区、乡镇302家定点医疗机构和定点零售药店的医保网络，实现了全域无障碍一单式即时结算模式;五是采取“总额预付，定期清算”的方式，先后与成都、南充、遂宁、乐山、凉山等地设立异地定点医疗机构，目前，攀枝花市参保人员在市外省内14家定点医院住院可实现前台即时结算。
二、攀枝花市社会养老服务体系存在的问题
(一)社会保障压力加剧
攀枝花市的建设者已步入老年高峰期，造成养老保险供养比严重失衡，为1.53︰1，高于全省、全国平均水平;医保供养支出压力进一步加大;现行的城乡居民养老保险制度缺乏吸引力;现有标准已无法解决城市低收入老年群体老有所养问题。
(二)养老床位供需矛盾突出
攀枝花市由于受到“先生产、后生活”建市理念的制约，养老服务设施建设严重缺乏，每1000名常住老年人口拥有养老床位数21张，离国家、四川省“十二五”规划目标力争每千名老人拥有30张还有一定的缺口。特别是城市养老服务设施严重匮乏，目前，每1000名城镇老人拥有床位数仅有11张，远远低于国家标准和同类城市规模。
(三)养老服务政策机制尚未完善
面对90%以上居家老人的养老服务，攀枝花市还处于探索起步阶段，在养老服务内容上，仅限于家政等极少领域，还未能建立起相应的财政补贴管理等工作机制。没有形成集养老、医疗、休闲等多位一体的综合型养老服务体系，养老产业发展相当滞后。无论在政策界定还是在行业发展、规范管理等诸多方面都没有具体意见和措施。各类社会养老模式，包括公办民营、民办公助，以及养老服务市场、养老服务企业、组织的培育没有相应的政策扶持，特别是在规划、土地、财政投入、税收等方面缺乏强有力的支持。
(四)民间资本参与不充分
由于养老服务业经营困难多、盈利率较低，尤其是面向困难人群的公益性较强的养老服务的经办困难更多，加之老年群体目前整体收入水平不高，对养老服务的有效需求不足，使得民间资本参与投资养老服务行业的意愿不强。现有关于养老服务的规章和条例的内容大多比较原则，缺乏实操性，内容覆盖不全，尤其是缺乏养老服务行业的服务标准和管理规则等制度规范，并且监管主体不明确，使得行业监管缺失，政府监管缺位，影响了民资机构的社会声誉。
(五)养老服务队伍专业化水平不高
大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。在公益性社会组织培育、社会工作专业人才队伍建设等方面，没有行之有效的政策措施。
三、攀枝花市完善社会养老服务体系的对策建议
(一)重点发展居家养老服务
1. 加强居家养老服务机构和设施建设。整合养老服务设施资源，建立市、县(区)、街道、社区四级居家养老服务网络，集老年人日间照料、生活护理、家政服务、文体娱乐、康复保健、精神慰藉功能为一体。市、县(区)成立居家养老服务指导中心，承担居家养老服务工作组织管理、指导监督职能;街道、社区要依托辖区资源，建立居家养老服务中心(站)，为老年人提供短期托养、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，满足老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等各种需求。
2. 加强居家养老服务信息系统建设。进一步完善全市“12349”居家养老服务信息平台建设，开展居家智能养老助老信息服务，使老年人能得到及时、有效的紧急救助和生活、医疗服务。
3. 加强亲情和谐家庭建设。积极开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励老年人与家庭成员邻里或就近居住。采取政府、社会、个人共担机制，积极帮助居家养老的高龄、失能老人进行家庭无障碍改造。改革完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人与赡养人随迁提供方便。强化尊老意识，提倡亲情互助，发挥家庭养老的基础作用。
( 二)大力开展社区养老服务
1. 完善社区养老服务设施。继续推进社会化养老服务试点工作，建立以社区养老服务中心站(点)为轴心的社区养老服务网络，不断拓展为老服务的项目和方式，搭建老人“离家不离亲人”的养老平台。依托社区综合服务设施，加强老年人日间照料中心、托老所等社区养老服务设施建设，根据攀枝花实际，到2020年建设50 个具有30张以上床位、配备有专业服务队伍和养老基本设施设备的社区日间照料中心，7%的老年人依托社区实现养老。
2. 提高社区养老服务水平。针对社区大多数的居家养老人群，社区要以日间照料中心为平台，大力培育和引进专业化养老服务企业，开发社区养老服务项目。充分利用卫生、教育、文化、体育等部门资源，为老年人提供广泛的公共服务产品。引进和发挥专业化社会组织的力量，携手辖区各服务机构，增强社区为老服务的能力，构建社区养老服务网络，为居家老人提供医疗保健、送餐、理发、家政、精神陪护、水电维修等服务，让社区更多的老年人享受到养老服务，满足老年人的多层次需求。
(三)完善社会养老保障体系
1. 提高养老保险水平。针对攀枝花市人口老龄化形势和经济社会发展水平，坚持全覆盖、保基本、多层次的老龄事业发展理念，积极创造条件将所有老年人分类纳入城乡养老保险制度覆盖范围，不断扩大基本养老保险覆盖面，到2020年城镇职工基本养老保险参保率达97%和城乡居民基本养老保险参保率达90%;以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，进一步完善攀枝花市养老保险制度，加强城乡养老保险制度衔接，逐步提高城乡老人养老保险水平。
2. 建立适合老年人就医的城乡基本医疗保险制度。进一步完善攀枝花市城镇职工、城镇居民大病补充医疗保险政策，提高二次补偿标准，提高城镇职工、城镇居民医疗保险报销水平，确保参加城镇职工基本医疗保险的老年人医保政策范围内住院费平均报销率在85%以上，城镇居民中60周岁以上老年人普通门诊医疗费平均报销率在70%以上;积极做好医疗保险异地就医联网结算工作，力争将攀枝花市纳入全省首批实行医疗费异地结算的城市，使攀枝花市参保退休人员以及外地来攀旅游、康养老人通过异地联网结算及时报销医疗费用;新农合参保老年人住院费用的政策补偿比达75%以上，新农合参保老年人每年门诊费报销达60-100元。
( 四)加大政府对养老服务的引导力量
1. 增加政府财政投入。公办养老机构的基本建设、机构运转、人员经费和机构内集中供养对象的基本生活保障经费，纳入同级财政公共预算安排并建立动态保障机制。对社会力量举办的养老服务机构和平台给予一次性建设补贴和一定的运营补贴，补助资金由市、县(区)两级财政分别按照35%、65%的比例承担。积极探索和试点涉老领域政府购买服务，各级财政可采取以奖代补或直接购买的方式鼓励从事为老服务的社会组织开展各类服务。利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。城乡社区养老服务设施的建设、运营经费、对特殊困难老人的补助经费等都要纳入各级财政预算，根据实际情况，提高或追加政府投入比例。
2. 营造敬老、爱老、助老的良好氛围。围绕建设社会主义核心价值体系，大力弘扬中华民族传统美德，努力打造城市“孝文化”。充分运用各种形式，加大新修订的《老年人权益保障法》宣传力度。开展形式多样的敬老活动，为老年人的晚年生活提供一个舒适、温馨的环境。
3. 加强养老服务人才队伍建设。大力加强服务人员专业化建设。积极探索养老服务队伍专业化培养的新路子，大力培养养老服务专业人员，实行行业准入制，为居家养老服务提供人力保障。依托大中专院校及就业培训机构，与市内外大中院校及相关机构签订合作协议，将为老服务专业知识作为重要培训内容，开设护理员培训专业及课程，建立持证上岗机制。把养老服务专业人员列入教育培训计划，加强上岗前的培训，并实行定职定岗。积极改善养老服务队伍人员结构，不断提高老龄服务水平，逐步实现老年护理专业化、职业化。大力发展志愿者服务，使志愿服务成为一种社会风尚，促进志愿服务活动的制度化、规范化，提升志愿者队伍管理水平和为老服务水平。加大老年人自我服务建设。
(五)鼓励民间资本和社会组织参与社会养老服务
发挥政府的宏观指导作用，建立政府引导、部门推动、行业管理、社会参与、市场竞争的养老服务业发展机制。
1. 充分鼓励企事业单位、集体组织、民间组织以及个人等社会力量，以独资、合资、参股等方式兴办各种性质的养老机构，吸纳社会资本。
2. 研究制定涉老社会组织的发展计划，大力培育和发展各类涉老社会组织，充分发挥社会组织承接为老服务的作用。
(本文在写作中 得到攀枝花市统计局陈丽以及攀枝花市人力资源和社会保障局相关人员的大力支持，在此一并致谢!)
本文入选 2014 川渝蓉党校系统理论研讨会
