贾康：以PPP机制支持“老年大学”式机构养老创新探索的几点认识
中国正快速步入老龄化社会, 根据第二次全国人口普查，2010年，我国60岁以上老年人已经达到1.78亿人，占全球老年人口的23.6%，是全球唯一的老年人口超过一亿的国家。预计2050年中国60岁以上老年人将占三成达31%左右。由于计划生育政策的实施和社会条件的变化，传统的居家养老模式已经不再适应社会的需要，特别是单身老人家庭的情况。如何解决好随“银发潮”而来的养老问题已经成为社会普遍关注的焦点问题之一。仅仅依靠政府单一主体的力量，没有很好的办法，一方面财力有限，另一方面需要庞大的人力投入，极易捉襟见肘。从世界各国情况看，一个较为理想的模式就是通过公共部门与私人部门合作(PPP)的机制来共同完成这一艰巨的任务，其中包括“老年大学”的方式。
通过“老年大学”这种方式养老，与社会养老中的“机构养老”有较相似的地方，但其服务质量和效果可能会更好。从国内看，虽然北京市早在1980年中期已出现以“海淀老年大学”为代表的老年大学，和我们这里所提的“老年大学”字面一样，但实质上还有根本的区别，我们所提出的“老年大学”并不局限于老年人“文化活动中心”的功能，而是定位于由民政部门归口管理、专业化社会组织主办、以学习为主要特色并伴之以养老、休闲的新型养老机构(亚洲开发银行等已有这方面的构想和探索意愿)。
一、充分利用政府闲置的不动产资源
在PPP模式下的机制建设中，一个重要的方面是充分利用政府资源，特别是养老PPP模式中，政府可以利用目前利用率不高或根本不再使用的校舍、旧厂房或办公建筑等。众所周知，由于计划生育政策的长期实施，适龄儿童数量大幅度下降导致一些学校生源减少，甚至不少学校要进行合并，从而就出现一些校园闲置。另外，由于这些年高校的合并与迁移多转移校址到城外郊区，旧校区也有闲置。除此之外，由于旧城区的改造和新城区的建设，一些原国有企业、政府部门因迁移到城市郊区或新城区也都留下旧的校舍、厂房和旧的办公建筑物。在解决养老的PPP模式中，政府应合理利用这些不动产资源，引入私人部门的力量，对这些旧的校区、厂区和旧的办公场所进行重新设计、改造，建设适合老人居住的和活动的场所，包括以老年大学的形式让老人到此生活、学习和交流，而不是简单地办成传统养老院形式。
政府在提供闲置资产的基础上，需要加强相关部门协调配合，如电力、通信、供热、供水等部门，一起降低民营部门运营的成本，提高其效率。
二、积极引导私人资本参与
在有了政府提供的土地等资源后，还需要通过引入私人资本的方式对旧的不动产进行改造，建成适合老人学习、生活和交流的场所。由于私人资本的趋利性，如果没有合理的回报，不会有私人资本进入(捐助则属于另一性质的慈善行为)。为了解决有效吸引私人资本进入问题，需有一个合理的回报模式，以对私人资金产生足够的吸引力。一个简明的方式，是可以通过收回租金的形式收回投资。租金包含这样几个部分：一是老人入住时所交的费用中应当包含租金的一部分;二是政府给予适当的补贴(补贴的多少要根据最终住房所有权转让给政府的年限所决定，转让期长时补贴会相应降低，转让期短则补贴会相应提高)。如果通过租金收回投资时间较长，还可以通过向学校提供特定服务或产品的方式。如提供老人所需要的日常用品、学习条件、娱乐用品和食品等。
收回投资机制中，还要许可投资通过差异化服务方式收回投资，当然需在满足一般服务标准的前提下实施。如到老年大学的人，都应当享受到一般的标准化服务，同时，可以允许管理者向有特殊需求的老人提供差异化的服务。如一些疾病的康复、辅助治疗等。
政府对老年人大学还应当给予相应的税收优惠政策甚至免除所有税收，以降低投资者的成本。同时，也要对其利润进行有效监督与控制。
三、发挥社会组织的独特优势实施特定的专业化管理
对老年大学的管理，通常并不适合由投资者来直接做，而适宜由社会组织进行专业化管理的方式。社会组织应具有正规性、独立性、低营利性、自治性、志愿性和公益性等六个基本特征。这些特征决定了社会组织管理养老与政府及企业管理相比有着独特的优势：
(一)弥补政府和企业的不足，提供多元服务
由于居家养老服务的准公共物品性质，政府作为该类服务的提供主体，不可避免存在高成本、低效率、负外部性等问题，进而导致一定程度的“政府失灵”式现象的产生。如果依靠企业提供，由于资本的趋利性，可能会给服务带来较高成本。而经济社会的多元快速发展，同时带来了老年人生活理念和方式的不断更新变化，养老服务由此也呈现出多样化需求。在此条件下，政府因其自身存在的种种局限性，难以满足多元化的居家养老服务需求。而企业提供的成本会使养老成本较高，只能使一部分人得到服务。
相较于政府和企业，非政府组织在这些方面则有比较优势。非政府组织不同于政府和企业，能够以更为弹性的方式，在较小的范围内灵活开展活动、提供服务，因此非政府组织介入养老服务中，有助于分解老年人差异化需求的压力，弥补政府提供的不足，促进养老保障社会化的实现。进而凭借自身的组织专业化优势更好地满足老年人不断变化的福利需求。
(二)补偿市场失灵，完善养老体制
通过社会组织管理可以避免“政府失灵”和“市场失灵”两类风险。非政府组织在提供养老服务时，其所获利润不能简单按市场化规则参与个人分配，因而在很大程度上减少了非政府组织在提供养老服务时的机会主义行为动机，有利于保护老年人的利益。典型而相对稳定的社会组织，是以“志愿者”理念贯彻信仰与追求，而配之以相对低标准的人员津贴来完成其功能的，这种独特的功能优势，在社会的养老保障体系中可扮演重要角色，与政府、市场、家庭、个人等主体共同为提供养老服务发挥作用，从而更进一步完善了社会养老体制。
(三)降低成本，提高服务效率
社会组织的参与可减轻政府方面的财政负担;对于家庭，可节约支付养老的开支;而对于社会，则吸引了一部分专门人才，并带动着相关的专业化发展。可以说，社会组织的介入，可减轻各主体的养老成本，为经济社会带来综合效益。
(四)整合社会资源，优化福利供给
社会组织整合社会福利服务，提高老年人福利服务的供给效率和满足不断变化着的老年人需求，是通过在政府、市场和家庭之间起桥梁中介、协调和沟通的作用，能缓解各种相关矛盾，并为不同的部门提供合作机会，整合不同的社会福利资源来优化组合，降低服务持续供给中的风险。
总之，面对我国老龄化问题的日趋严重，解决养老问题的机制建设迫在眉睫，以公私合作(PPP)机制通过政府、企业和社会组织的优势互补来优化养老体系，发展“老年大学”式现代养老机构，是值得充分重视、积极研讨的可选方式之一。
四、关于“老年大学”式养老探索、推进的几点建议
如按以上认识在实践中探索和推进，则需要：
1.积极考察、借鉴国内外“老年大学”类型新式养老机构的经验。虽然国外一般没有以“老年大学”为名的养老机构，但其先进的“学习型”养老方式值得借鉴到我们所提倡的“老年大学”中来。据悉，亚行在积极探索“老年大学”养老的方式，希望能在我国一些城市举办具有范例性的“老年大学”，以获得值得进一步推广的经验。
2.积极培育我国本土的合乎资质、能形成公信力的“社会组织”型“老年大学”管理主体。社会组织是政府提供公共服务的有效补充，对于社会组织参与“老年大学”的管理，政府应当给予相应的鼓励和支持，引导进入这一领域的社会组织的发展与壮大。从2012年开始，中央财政每年给予社会组织2亿元支持社会组织参与社会服务，这对我国社会组织的快速发展可望起到积极的推动作用。
3.以必要的财税支持启动国内这方面的试验项目和示范园建设。以“老年大学”的方式养老是一种新型方式，为了能够普及推广，具有可复制性，政府应当通过适当的财税政策支持启动这一项目的试验建设。
4.建立相关的社会监督与政府监督机制。由于养老是一种公共服务项目，民营部门的参与直接影响到民营部门投资收益高低与“老年大学”养老模式的服务质量与效果，因此，充分发挥社会监督、政府监督机制非常必要，如果没有一个有效监督机制，势必难以保证项目的最终效果。
所谓PPP，是“公私合作伙伴关系”的英文缩写，指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。
中国财政学会 贾康 孙洁
