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问题
李某欲兴建养老院，经多方考察，看中城市边缘环境清静、空气清新的一块农村土地。请问是否可以使用农村集体土地兴建养老院?
解答
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，也就是说我国土地包括国有土地和集体土地，这两种土地分别有不同的用途。依照《土地管理法》等法律法规规定，养老服务设施用地使用集体土地包括以下两种情形：
一、兴建非营利性乡(镇)村养老服务设施可以依法使用集体建设用地
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。依照此规定，集体建设用地有四类用途：一是宅基地，二是乡镇企业用地，三是乡(镇)村公共设施建设用地，四是乡(镇)村公益事业建设用地。非营利性乡(镇)村养老服务设施用地当然属于公益事业建设用地的范畴，所以，如果兴建为本集体经济组织内部成员使用的非营利性乡(镇)村养老服务设施，当然可以使用集体建设用地。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)进一步明确，要“切实加强农村养老服务”，要求“依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”。依据《土地管理法》和国务院文件，国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》第九条再次明确规定：“农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。”《土地管理法》第六十一条对包括养老服务设施在内的乡(镇)村公益事业建设需要使用土地的情况，明确了土地的申请、审核、批准主体、程序、权限和条件。
二、其他兴建非营利性养老服务设施需要集体建设用地的，需要有集体建设用地流转政策和相应的养老政策支持《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)明确：“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法适用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”。国土资源部下发的《养老服务设施用地指导意见》第九条再次明确：“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。”这些规定都为下一步集体建设用地流转指明了方向，但是，要想落到实处，还需要集体建设用地流转的具体政策出台才行，这样才能做到“依法”使用农民集体所有的土地。
全国人大常委会于2015年2月27日审议通过关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定，即在这33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这一决定的作出为这些地区非营利性养老服务设施使用集体建设用地扫清了法律上的障碍。
综上，依照目前的有关规定，李某所在地如果属于全国人大常委会批准的33个试点，则可以在最新政策引导下通过集体经营性建设用地入市来实现使用集体建设用地兴建非营利性养老服务设施的目的，如果不属于此范围，则只能与农村集体经济组织联合为本集体经济组织内部成员兴建非营利性养老服务设施。
作者单位：国土资源部不动产登记中心(国土资源部法律事务中心)
