党的十八大以来，习近平总书记高度重视民生工作，多次发表重要论述。他明确提出“五大发展理念”，把共享作为发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须建立更加公平更可持续的社会保障制度。落实习近平总书记关于共享发展和社会保障的有关讲话精神，特别需要有能够完整、客观、理性地反映中国社会保障改革与制度建设进程的综合评估报告。就此，中国社会保障学会组织30多位知名社会保障专家学者编写《中国社会保障发展报告 2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“两会”召开之际，光明网联合中国社会保障学会、人民出版社，以系列文章的方式推出《中国社会保障发展报告 2016》的核心观点，对中国社会保障改革与体系建设进行全景式跟踪评价和政策建言，由光明网理论独家刊发，以飨读者。
“十三五”我国养老服务体系的发展取向
我国目前正在经历着世界上规模最大，同时也是速度最快的人口老龄化过程。党的十八届五中全会通过的《建议》，提出了“十三五”时期积极开展应对人口老龄化行动，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系的一系列重大政策举措。这为我国今后五年乃至更长时期养老服务体系的建设指明了方向，也预示着今后一段时期我国养老服务体系将更持续稳定健康的发展。
(一)优化养老服务供给结构
在“十三五”时期，我国要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，从而使城乡广大老年人的养老服务需求基本得到满足。这就必须优化养老服务供给结构，加大养老服务供给侧改革，更好的满足老年人的养老服务需求。在居家养老服务方面，要建立居家养老服务网络，健全居家养老服务网点，引导居家养老服务企业和机构，为居家老年人上门提供基本服务;鼓励发展家政服务，为老年人提供定制化、个性化服务;不断丰富居家养老服务内容，提升服务水平，夯实居家养老在整个养老服务体系中的基础作用。在社区养老服务方面，要严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施;大力发展社区照料服务，推进日间照料中心、老年人活动中心等社区养老服务设施建设;发挥社区公共服务设施的养老服务功能，具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放;实施社区无障碍环境改造，加快与老年人日常生活密切相关的公共设施改造,逐步增强社区的依托作用。在机构养老方面，要统筹建设各类养老机构，充分发挥公办养老机构的托底作用，鼓励社会力量和境外资本兴办养老机构;充分挖掘现有各类资源的潜力，降低养老机构的空置率，鼓励对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造兴办养老机构，着力解决失能老人、高龄老人和空巢老人入住养老机构难的问题。
(二)推动医疗卫生和养老服务相结合
2015年11月，党的十八届五中全会结束后不久，国务院办公厅就转发了卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办、中医药局《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合。《意见》提出，到2017年，医养结合政策体系、标准规范和管理制度初步建立，符合需求的专业化医养结合人才培养制度基本形成，建成一批兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构，逐步提升基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力。到2020年，符合国情的医养结合体制机制和政策法规体系基本建立，医疗卫生和养老服务资源实现有序共享，覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络基本形成，基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力明显提升。首先，要建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制。要鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的协议合作，建设医疗养老联合体等多种方式，为老年人提供一体化的健康和养老服务。其次，要支持养老机构开展医疗服务。养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办医疗机构，提高养老机构提供基本医疗服务的能力。再次，要推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，为老年人提供连续性的服务。第四，要鼓励社会力量兴办医养结合机构。在制定医疗卫生和养老相关规划时，给社会力量举办医养结合机构留出空间，有条件的地方提供一站式便捷服务。第五，要鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。医疗卫生与养老服务相结合，是社会各界普遍关注的重大民生问题，是积极应对人口老龄化的长久之计，是我国经济发展新常态下重要的经济增长点。加快推进医疗卫生与养老服务相结合，对稳增长、促改革、调结构、惠民生和全面建成小康社会具有重要意义。
(三)探索建立多层次长期照护保障体系
建立老年人长期照护保障体系，是近年来我国政府和学术界、养老服务机构和保险业界共同关注的一个重要议题。这是因为，第一，我国高龄老人、失能老人、空巢老人数量巨大，“三多”老人大多数体弱多病，需要接受长期护理。第二，我国人口普查、卫生主管部门的调查和一些学术研究机构的调查，都得出一个共同的结论，我国老年人口的健康状况不容乐观，需要接受长期护理的老年人占相当大的比重。第三，我国的残疾人数量巨大。残疾人的康复和护理问题成为全社会关注的一个焦点。在残疾人中，老年残疾人的长期护理问题更加突出。第四，我国家庭结构发生变化，尤其是家庭的小型化，使得家庭成员越来越难以承担失能失智老年人的护理服务重担。只有适时建立长期护理保险制度，才能有效的解决这些问题。可以说，建立我国长期照护保障体系，已经没有向后推延的时间了。国务院办公厅转发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》明确提出，要进一步开发包括长期商业护理保险在内的多种老年护理保险产品，鼓励有条件的地方探索建立长期护理保险制度，积极探索多元化的保险筹资模式，保障老年人长期护理服务需求。鼓励老年人投保长期护理保险产品。与此同时，要大力开展老年人照护服务。要探索建立从居家、社区到专业机构等比较健全的专业照护服务提供体系。要落实好将有关医疗康复项目纳入基本医疗保障范围的政策，为失能、部分失能老年人治疗性康复提供相应保障。
(四)建立健全居家养老支持政策
居家养老是我国老年人最主要的养老方式，因此必须建立健全居家养老的支持政策，以巩固居家养老的基础地位。党的十八届五中全会《建议》明确提出，要“注重家庭发展”。首先，要落实家庭成员赡养和扶养老人的法律责任。为此，必须明确作为赡养人的家庭成员对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务。其次，要探索建立居家养老的支持政策。保障老年人的居住条件，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为家庭成员照料老年人提供帮助和便利，发挥家庭对老年人的经济保障功能。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假和请假照护老年人的权利。鼓励慈善组织及其他社会组织和个人对老年人及其家庭提供帮助。再次，要发挥土地、住房以及财产性收入的养老保障作用。稳定农村土地承包关系，促进老年人个人承包土地的合理流转，发挥农村土地对养老的经济保障功能。盘活老年人的不动产，探索以房养老模式，鼓励老年人通过住房“倒按揭”或其他财产性收入用于养老。与此同时，必须充分发挥老年人在家庭建设中的重要作用。要充分发挥老年人在传承传统文化、倡导文明家风方面的优势作用，推动文明家庭、最美家庭建设。调动老年人积极性，开展家庭建设和家务劳动，为代际传递和经济社会发展作出积极贡献。要制定实施有利于家庭发展政策措施，实施有利于家庭发展的户籍政策、住房政策和税收政策，鼓励和支持家庭成员与老年人共同或就近居住。要大力构建老少共融的家庭文化。强化未成年人、成年人和老年人家庭成员间的互谅互利。鼓励老年人满足自我照顾、自我服务需求的参与方式。
(五)推动公办养老机构的改革发展
在我国养老服务机构中，公办养老机构占据绝对优势。问题不在于公办养老服务机构所占比重过高，主要是公办养老服务机构形式单一、封闭运行、床位不足、效率低下，成为社会各界广为诟病的顽疾。因此，公办养老机构改革已是大势所趋，并已经提上有关方面的议程。问题是公办养老服务机构究竟应该如何改革。公办养老服务机构的改革不应该是简单的改制或民营化，必须分类指导。具体来说，主要是两大类。一类是民营化改革或公建民营，有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，政府投资兴办的一部分养老床位通过公建民营等方式管理运营，从而适度降低公办养老服务机构所占的比重。另一类是继续保留公办养老机构的性质，但必须改革其职能定位。要根据公办养老机构各自的特点和优势，建设成医养结合型的、面向失能半失能老人的“专科”型养老机构。这类养老机构除承担政府应该“兜底”的“三无”和“五保”老人中的失能半失能老年人入住，对低收入老人、经济困难老人中的失能半失能老人提供低收费入住外，也应该面向其他失能半失能老人提供入住服务。对公办养老机构收养老人的资格条件必须严格限制为失能半失能老人。申请入住公办养老机构的失能半失能老人，必须经过相应的评估，才能决定公办养老机构是否应该接受入住，以及入住什么样的公办养老机构。这既可以有效的缓解目前公办养老机构一床难求的困境，也可以更有针对性的解决目前养老服务需求最迫切、也最困难的失能半失能老人入住养老机构难的问题。(作者 青连斌。本文摘自中国社会保障学会组织编写、郑功成主编、人民出版社2016年2月出版的《中国社会保障发展报告·2016》之中国养老服务业发展报告，文章标题为编者所加。)
